Система органов государственной власти в советский период

3. Великая Октябрьская социалистическая революция породила принципиально новую организацию государственной власти, в центре которой находились Советы.

Сами Советы не были изобретены большевиками. Они появились в ходе первой русской революции 1905-1907 гг. как органы руководства стачками, затем захватывали на короткое время государственную власть на отдельных территориях и осуществляли ее. В 1917г. Советы сыграли огромную роль в победе социалистической революции и были превращены в форму новой государственности.

Принципиальные черты советской организации государственной власти, обоснованные В.И. Лениным, развивались и реформировались в ходе советского строительства вплоть до конца 1993 г., которое до разрушения СССР носило характер социалистического. К этим чертам следует отнести следующие:

а) Советы - единственные полновластные государственные органы, образующие единую систему снизу доверху.

Названия Советов изменялись: Советы рабочих, солдатских, крестьянских депутатов, Советы депутатов трудящихся, Советы народных депутатов. Изменялись их природа и функции: в первые годы советской власти они выступали органами диктатуры пролетариата, постепенно социальная база Советов расширялась, их функции органов государственной власти дополнились функциями органов народного, в том числе и местного самоуправления. Происходили изменения в системе Советов, порядке их формирования. До 1936 г. в систему Советов входили местные Советы (сельские и городские), а на более высоких уровнях создавались съезды Советов, которые образовывали президиумы, исполкомы и т.д. После 1936 г. законодательство и практика отказались от съездов Советов, но в конце 80-х - начале 90-х гг. на уровне Союза и России опять появились съезды в форме соответственно Съезда народных депутатов СССР и Съезда народных депутатов РСФСР. Значительные ограничения и лишение избирательных прав по классовому цензу в 20-е и начале 30-х гг. сменились введением всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании в последующие периоды развития Советов.

Советская модель организации государственной власти длительное время строилась на отрицании разделения властей. Сами Советы считались "работающими корпорациями", т.е. организациями, сочетающими принятие законов (решений) и их исполнение.

Высокий уровень представительности в Советах обеспечивался их значительной численностью и партийным руководством выборами;

б) все другие государственные органы считались подотчетными и подконтрольными Советам, что проявлялось в порядке их формирования, компетенции, взаимоотношений с Советами. Так, органы исполнительной власти избирались или назначались на сессиях Советов, они не имели по отношению к Советам собственной компетенции. Советы могли решать все вопросы, входившие в компетенцию образуемых ими и подотчетных им органов;

в) партийное руководство Советами. Оно имело под собой незначительное правовое регулирование (первоначально такового вообще не было). Однако практика шла по пути расширения партийного руководства, постепенно превращая Советы в органы, не решающие, а только оформляющие партийные установки в государственные решения. Наблюдалось тесное переплетение должностей в партийном и советском аппарате при приоритетном значении первых.

В развитии советской государственной организации особо следует выделить последний период, который по времени был незначителен (с 1990 по 1993 г.), а по содержанию, теоретическому и практическому значению до настоящего времени до конца не осмыслен.

В течение 1990-1993 гг. происходили серьезные изменения организации государственной власти. Это, во-первых, отказ от идеи полновластия и единовластия Советов и провозглашение разделения властей фундаментальным принципом организации государственной власти. В этих целях природа и полномочия Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР подверглись реформированию, т.е. пошли по пути превращения в парламент - общенациональный представительный орган с четко выраженной ориентацией на законодательствование, выполнение других традиционных функций парламента. Наблюдается сокращение объема распорядительных полномочий у названных органов.

Во-вторых, в 1991 г. вслед за институтом Президента СССР вводится институт Президента РСФСР, статус которого был определен законом "О Президенте РСФСР" от 24 апреля 1991 г. Президент определялся как высшее должностное лицо и глава исполнительной власти. Он наделялся собственной компетенцией, руководил деятельностью Совета Министров, но пост Председателя Совета Министров был сохранен.

В-третьих, это закрепление функции контроля парламента за деятельностью Президента и Совета Министров РФ, что проявилось в следующем:

а) Председатель Совета Министров и ключевые министры (иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел) должны назначаться с согласия Верховного Совета РФ;

б) Президент РФ был вправе принять отставку Правительства РФ только с согласия Верховного Совета РФ;

в) закреплена обязанность Президента РФ представлять Съезду народных депутатов РФ не реже одного раза в год доклады о выполнении принятых Съездом народных депутатов РФ и Верховным Советом РФ социально-экономических и иных программ, о положении в стране, а также обязанность Президента представлять внеочередные доклады по требованию большинства депутатов;

г) Съезд народных депутатов РФ имел право отрешать Президента РФ от должности в случае нарушения им Конституции РФ, законов, а также присяги;

д) Съезд народных депутатов получил право отменять указы и распоряжения Президента РФ как по мотивам их незаконности, так и по мотивам их нецелесообразности (ч. 3 п. 14 ст. 104 Конституции РФ), а Верховный Совет РФ имел право отмены указов и распоряжений Президента РФ на основе заключений Конституционного Суда РФ, т.е. только по мотивам незаконности.

В-четвертых, введение института конституционного контроля и учреждение Конституционного Суда РФ, наделенного широкими полномочиями по проверке конституционности не только законов, но и любых актов Президента РФ, Правительства РФ, правоприменительной практики и другими полномочиями. Речь идет не просто о создании еще одного органа государственной власти, а о принципиально новом, не известном ранее институте, призванном защищать Конституцию РФ.

Наряду с указанными изменениями в рассматриваемый период шел процесс усиления власти Президента РФ. В ряде случаев парламент принимал специальные решения, делегируя Президенту РФ дополнительные, не предусмотренные Конституцией РФ полномочия. Переход на систему разделения властей осуществлялся непоследовательно. Съезд народных депутатов РФ продолжал оставаться единственным высшим органом государственной власти в стране. Оставалось правило ст. 104 Конституции РФ, в силу которого Съезд народных депутатов РФ "правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации". Юридически баланс властей не соблюдался. При этом Съезд народных депутатов РФ и Верховный Совет РФ во взаимоотношениях с Президентом РФ и Правительством РФ имели де-юре более сильные позиции, обладая правом отмены актов Президента, отрешения его от должности, заслушивания докладов и т.д. Президенту запрещалось использовать свои полномочия для роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти (ст. 1216 Конституции РФ). Однако в реальной деятельности соперничество Президента РФ и парламента РФ, обычное для разделения властей, закончилось в конце сентября - начале октября 1993 г. ликвидацией парламента.

21 сентября 1993 г. в 20 часов Президент РФ издал указ № 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации"1. Указ прерывал осуществление функций Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, т.е. прекращал деятельность этих конституционных органов, которые не согласились с подобным решением и были насильственным путем ликвидированы в начале октября 1993 г. Указом были назначены выборы в Государственную Думу Федерального Собрания - палату нового парламента - на 11 - 12 декабря 1993 г. Указ Президента РФ от 23 сентября 1993 г. объявил о проведении досрочных выборов Президента РФ, которые позднее другим указом были отменены.

Указ № 1400 - акт, противоречащий Конституции РФ. В силу Конституции РФ полномочия Президента РФ прекратились с момента издания этого указа, чего фактически не произошло.

Для ликвидации высших, а впоследствии и других органов государственной власти у Президента РФ не было правовых оснований. Последствия этого акта, который утратил силу с принятием Конституции РФ 1993 г., фактически еще долго будут отрицательно влиять на режим законности и разделения властей.